二、農業環境保護計劃

農業環境保護計劃一般由農業法的“自然環境保護”一章所管轄，包含了多個發展目標，最初集中在土壤質量、水質和環境保護方面，現在已經擴展到包括野生動物棲息地、空氣質量、碳吸收、節約能源以及農場和牧場土地保護。與此同時，盡管有針對性的土地退耕項目仍具有重要地位，但越來越多的項目側重于耕地保護。

雖然美國大部分的環境保護問題在所有區域都以某種形式存在，但一些問題在某些區域體現得更為集中和突出。例如，水質保護是加州的重點，而在北部大平原的重點則是濕地和草原保護。美國農業部長期的核心保護計劃——水土流失問題也存在區域差異,大平原上主要是風的問題，其他露地則是小樹林影響，丘陵和山區是水的沖蝕。

在2014年農業法的區域保護合作項目中，美國農業部指定了八大關鍵保護區:切薩皮克灣流域——水質,農業土壤侵蝕和養分流失；大湖區——水質,農業土壤侵蝕和養分流失；密西西比河流域——水質,農業土壤侵蝕和養分流失；科羅拉多河流域——水資源保護和可持續利用；長葉松林區域——松林生態系統的可持續性；哥倫比亞河流域——鮭魚棲息地水質、水量保護；草原地區——防洪減災、灌溉效率和節約用水,野生動物棲息地保護；加利福尼亞灣三角洲——水質和水資源保護，野生動物棲息地保護。

美國的自然環境保護計劃是在聯邦、州和地方各級進行的。聯邦計劃由美國農業部通過農業服務署和自然環境保護署管理運作。在州和地方層面,土地辦公室和保護區管委會與生產者協商，共同實施聯邦政府項目，這項活動還可能獲得聯邦、州和保護區管委會額外的資金支持。地方保護區由州政府授權，組織生產者通過聯邦政府環境保護計劃進行合作。保護區一般是跨縣的，但也有一部分是縣級的。許多州和縣也在聯邦計劃之外自設了農業環境保護項目，以解決更有針對性的、公眾廣泛關注的地方環境問題。例如,加州與加拿大魁北克省合作的溫室氣體總量控制與碳交易項目,紐約和馬薩諸塞州資助使用農業廢棄資源開展再生能源項目，還有很多州和縣開展了農田保護項目。

三、農業環境保護項目

在聯邦政府層面,美國開展兩種類型的農業環境保護項目——涉及大部分農業從業者的強制性環境保護規定和涉及土地租賃、成本分擔、獎勵支付的靈活支配的撥款項目，同時也提供生產者所需的技術援助。

強制性環境保護規定要求生產者為了從收入支持、風險管理和保險等農業項目獲得政策支持，須在易受侵蝕的農田采用水土保持系統,以避免排干濕地的水分。例如,易受侵蝕的土地保護條例(HELC)規定，農民在易受侵蝕的土地耕種，必須采用經批準的水土保持系統，否則有可能取消其幾乎所有農業項目的支持資格,包括農業大宗商品、農作物保險補貼、環境保護、災難救助、農業貸款項目和其他福利政策。在濕地保護條款中規定,生產商必須避免排干濕地,否則將喪失享有農業項目支持的權力。

可自由支配的撥款項目分為土地退耕和農業用地保護兩大類項目，鼓勵采取保護農業用地以及友好利用環境的措施和方式進行生產。2014年的農業法將這類撥款項目合并降額，但仍保留了大多數項目。聯邦政府的環境保護支出包括對農民的財政援助以及聯邦機構服務經費。

框1列出了五大可靈活支配的撥款項目，占總經費的95%。2015年,五個項目中耕地保護和儲備項目預算為18.1億美元 (占項目總額37.5%),環境質量激勵項目預算為13.5億美元(占比28%)，保護管理項目預算11.8億美元(占比24.4%),農業保護地役權項目預算3.94億美元(占比8.2%),新型區域保護合作項目預算9300萬美元(占比1.9%)。

保護技術援助(CTA),作為一種可自由支配的撥款項目,向農業生產者提供改善農場環境的技術。這些援助由美國縣域的專業環境保護工作者提供，幫助農民和其他土地所有者管理自然資源。他們對現場環境保護進行評估，幫助生產商制定交叉承諾，以及其他聯邦、州、地方環境法規的要求的保護發展計劃。CTA也與當地政府合作，制定區域、社區、流域計劃，確定環境保護項目的優先事項、解決方案以及所需資金來源。據美國農業部2016年統計，過去十年CTA每年支出7-8億美元。生產商也可以通過技術援助，制定農業部環境保護項目所要求的環保計劃，采用環境友好的方式進行生產。

環境保護創新資助(CIG),是EQIP的子項目,鼓勵農業用地方面的實用方法、知識創新和技術轉化。CIG通過競爭性贈款項目，與其他公共和私營機構資金共同撬動聯邦政府撥款。資助對象一般是為廣大用戶提供經實地試點、場地示范和農場現場保護研究的實用創新型小項目。CIG提供50%的項目成本，并與其他來源的資金相匹配。該項目每年資助2000萬美元(占聯邦政府環境保護類目總支出的0.35%)，從2004年起已累計發放撥款2.34億美元。CIG支持非常實用和具體的創新技術，其中大部分都是新近推出的技術。

在某些情況下，美國農業部的教育和技術援助計劃還幫助農民采用技術手段，提高農業生產率和財務績效，降低化學品的使用。然而，僅教育本身不足以激勵農民進行以上實踐，因為大多數環境效益并不直接在農場收益中體現。

自1985年CRP項目開展以來，美國環境保護項目支出大幅增加。在經歷了十多年的快速增長之后，基于2014年農業法的規定，其資金額度趨于平穩(圖1。從2014年到2018年,美國國會預算辦公室(CBC))。測算強制環境保護項目將支出280億美元,比照2008年農業法的測算方法，縮減約2億美元。

圖1 美國農業環境保護支出變化

2015和2016年的數據反映了2014年農業法的項目情況，分別為估算值和建議值。

（來源：美國農業部2015年，預算和政策分析辦公室2005-2017年年度總結和計劃；以及國會預算辦公室）

從2002年起農業用地項目大幅增加，根據2014農業法，這種勢頭仍將持續。退耕的CRP項目將從最高3200萬英畝的土地面積減少至2017年的2400萬，而EQIP和CSP聯合項目資金占比將提高到50%（1996-2002年僅占11%，2003-2007年占32%，2008-2013年略超40%）。

環境保護項目也越來越傾向于可以帶來最大環境效益的退耕項目或者提升技術手段的項目。比如CRP對整個地域和整個農場支出正在根據預期的環境效益調整，越來越多的經費用于將部分土地退耕改造成河岸緩沖區、阻土草帶、濕地養護區和野生動物棲息地。盡管大多數保護項目支出是強制性的，但它仍受制于預算或區域經費上限，因此項目申請是存在競爭性的，一般的批準率不超過50%。

項目競爭通常以招標方式進行。在大多數情況下,有資格的農場主提交申請，具體說明土地范圍、將采取的保護措施和希望申請的項目種類。根據這些申請的潛在環境效益和生產者需要的經費，進行綜合排名。為了便于衡量取舍，考核的主要指標是環境效益指數,并依據該指數得分以及經費預算計算總分 (框2)。

本文摘譯自《美國農業創新、生產和可持續發展》報告第6章：美國國內及貿易相關的農業政策http://www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/agriculture-and-food/innovation-agricultural-productivity-and-sustainability-in-the-united-states_9789264264120-en#.WLEXz4VOLIV#page2

（作者單位：中國農業科學院機關黨委  ）